Atana Note #21 — Rouanet × PNAB × Lei Paulo Gustavo: três programas, três geografias

Sinal

Em 2022–2024, o governo federal brasileiro movimentou R$ 10,35 bilhões em fomento cultural por três programas distintos: Lei Rouanet (Lei 8.313/91), Política Nacional Aldir Blanc (LC 195/2022) e Lei Paulo Gustavo (LC 195/2022). Os três totais são da mesma ordem de grandeza — Rouanet R$ 3,49 bi captados, PNAB R$ 3,00 bi recebidos, LPG R$ 3,86 bi recebidos. Mas a geografia do dinheiro de cada um é uma geografia diferente.

A Rouanet enviou 40,9 % de tudo que captou para uma única UF (São Paulo) e 82,4 % para as cinco maiores. A PNAB e a LPG enviaram, cada uma, 18,9 % para a UF maior receptora e 48 % para as cinco maiores. Ou seja: no mesmo país, no mesmo triênio, dois pipes federais distribuem o dinheiro de forma quase duas vezes menos concentrada que o terceiro. Esse 22-pontos-percentuais de diferença não vem da intenção do programa nem do tema cultural privilegiado — vem da arquitetura de transferência.

A Rouanet opera pela renúncia fiscal: o governo federal abre mão do IR, e o doador privado escolhe qual projeto receberá o dinheiro. Onde estão os grandes departamentos jurídico-tributários das empresas — em SP e RJ. PNAB e LPG operam por transferência direta da União para o ente federado, com fórmula de rateio que considera população e/ou área. Onde está a população brasileira — espalhada por 26 unidades da federação + DF. As duas arquiteturas chegam ao território de jeitos completamente diferentes.

Por que importa

Há um debate de longa data na política cultural brasileira sobre a concentração regional do dinheiro de fomento. Por décadas, a única lente federal em escala foi a Rouanet — e por décadas a crítica foi a mesma: o dinheiro fica em SP e RJ. As LCs 195/2022 (PNAB) e 195/2022 (LPG) trouxeram, pela primeira vez em décadas, uma alternativa estrutural ao desenho indireto. Esta Nota empilha as três contas lado a lado, normaliza por população, e mostra empiricamente que a troca arquitetural funciona como redistribuição — não como retórica, mas como tabela.

A leitura tem três implicações imediatas:

Para o debate público: o dinheiro federal de cultura mudou de geografia em 2022–2024, mas a percepção pública ainda corre na inércia de três décadas de Rouanet. A imagem mental de "o dinheiro fica em SP" descreve corretamente um dos três programas e ignora os outros dois.
Para o ministério: a evidência empírica de que o redesenho funciona dá base para defender a continuidade dos dois programas pós-emergência. A PNAB foi desenhada como política permanente (LC 195/2022 art. 1º); a LPG era emergencial e teve seu prazo prorrogado por lei (Lei 14.628/2023). Há janela política em 2026 para decidir se o desenho permanece.
Para o livro: este é o achado distributivo mais limpo do corpus atana-data até hoje. Pluralismo metodológico aplicado a uma única pergunta de política pública — três fontes administrativas independentes, mesma janela temporal, três respostas que só convergem quando se nomeia a arquitetura.

O que os dados dizem (1) — concentração nacional

Concentração territorial dos três programas, 2022–2024

A Tabela 1 (Figura 1) mostra a fração do total nacional de cada programa que vai para a UF mais receptora, as duas mais receptoras, e as cinco mais receptoras.

Programa	Arquitetura	Top-1 UF	Top-2 UFs	Top-5 UFs
Rouanet	Indireto via renúncia (1991–)	40,9 %	61,0 %	82,4 %
PNAB	Direto a entes, generalista (2022–)	18,9 %	28,7 %	48,4 %
LPG	Direto a entes, AV (2022–2024)	18,9 %	28,7 %	48,3 %

Duas observações:

PNAB e LPG têm distribuições virtualmente idênticas. Ambos enviam 18,9 % para a UF top, 28,7 % para a top-2 e ~48 % para a top-5 — apesar de PNAB ser temático-generalista (cultura em geral) e LPG ser temático-AV (audiovisual). A fórmula de rateio é o que iguala, não o tema cultural. O desenho de transferência direta com critério populacional/territorial produz o mesmo padrão geográfico, qualquer que seja o eixo temático.
A diferença entre os dois desenhos não é gradual, é estrutural. A Rouanet é 2,2 vezes mais concentrada no top-1 UF, e 1,7 vezes mais concentrada no top-5 UFs. Não há solução intermediária visível no corpus — programa direto se comporta como programa direto, programa indireto se comporta como programa indireto, independentemente da bandeira temática.

O que os dados dizem (2) — quem recebe quanto por habitante

Per capita por UF, três programas empilhados

A Figura 2 normaliza pela população do Censo IBGE 2022 e mostra o R$ federal de cultura por habitante, somando os três programas. Quatro leituras dela:

RJ no topo (R$ 73,48/hab) — Rouanet continua sendo a principal fonte da UF, mesmo no mundo pós-PNAB+LPG, porque a renúncia fiscal historicamente preserva o porto fluminense de captação.
AP, RR, AC, TO logo atrás (R$ 66–73/hab) — quatro UFs com histórico Rouanet praticamente nulo (Rouanet/hab < R$ 1,50) chegando a níveis per-capita comparáveis ao RJ via PNAB+LPG. Para ressaltar: o habitante do Amapá nunca recebeu Rouanet (R$ 0,77/hab no triênio), mas recebeu R$ 72/hab nas duas transferências diretas. É um deslocamento estrutural; não é uma flutuação.
SP (R$ 61,32/hab) — segue alto, mas dois fatos chamam atenção: (i) é menor que o per capita do AP, embora SP capte R$ 1,4 bi de Rouanet contra R$ 0,6 mi do AP — a vantagem absoluta se dissolve quando dividida pelos 44,4 milhões de paulistas; (ii) o paulista recebe R$ 32,16 de Rouanet por habitante, mas só R$ 12,75 de PNAB e R$ 16,41 de LPG. Os dois programas direto-transfer são abaixo da média nacional em SP.
MS, MT, GO no fundo (R$ 35–37/hab) — UFs com Rouanet pequena e PNAB+LPG abaixo da mediana. A nova arquitetura corrige os polos, não corrige o miolo do Cerrado.

A razão R$/hab entre o maior receptor (RJ R$ 73,48) e o menor (MS R$ 35,15) é 2,1×. A mesma razão calculada só sobre a Rouanet pré-2022 (não mostrada) seria de dezenas de vezes. Cf. Figura 3 abaixo.

O que os dados dizem (3) — as UFs trocam de lugar quando o desenho muda

Bump chart: posição de cada UF em cada um dos três programas

A Figura 3 mostra, lado a lado, a posição de cada UF no ranking de R$ per capita em cada um dos três programas. Cada linha é uma UF, ligada três vezes — uma vez por programa. O olho lê o achado sem ler tabela: as linhas vermelhas (top-5 da Rouanet) descem dramaticamente da esquerda para a direita; as linhas azul-marinho (top-5 da PNAB) sobem com a mesma intensidade no sentido oposto. As duas arquiteturas literalmente invertem quem está no topo.

Quatro leituras concretas:

A queda livre de SP (#2 → #27). São Paulo é a segunda UF em R$/hab pela Rouanet (atrás só do RJ), e a 27ª — a última — nos dois programas direto-transfer. O paulista médio recebe abaixo da média nacional tanto em PNAB quanto em LPG. A liderança em valores absolutos não sobrevive à normalização populacional quando o desenho do programa não a privilegia.
A subida igualmente forte de RR (#27 → #1/#2). Roraima sai da última posição na Rouanet e vira a primeira ou segunda em PNAB e LPG. AP, AC, TO seguem o mesmo padrão. As quatro UFs da fronteira norte e Amazônia — historicamente fora do raio Rouanet — são as que mais ganham per capita com a transferência direta.
A exceção RJ — o porto histórico que persiste em dois mundos. O Rio é a única UF que aparece simultaneamente no top-1 da Rouanet e mantém posição relativamente alta (ainda que não top) na PNAB/LPG, o que o leva ao topo do ranking combinado. Essa exceção tem nome: o RJ concentra historicamente a infraestrutura jurídica e cultural de captação Rouanet (produtoras AV, departamentos de relacionamento institucional), e esse capital não migra com a mudança de desenho. O RJ é a única UF brasileira em que a arquitetura indireta deposita um excedente que a arquitetura direta sozinha não substituiria.
O vão MS / MT / GO / BA / RN — onde nenhuma das duas arquiteturas chega bem. Cinco UFs do Cerrado, Nordeste central e Sul interior aparecem como meio de pelotão (ranks 15–22) nos três programas simultaneamente. Não são privilegiadas pela renúncia; não estão entre as mais beneficiadas pela transferência direta. A nova arquitetura corrige os polos extremos mas não fecha o vão do meio. Esse achado é um aviso de política pública: a redistribuição PNAB/LPG opera principalmente nos territórios em que a Rouanet era zero; ela não dobra o dinheiro per capita de territórios que já tinham uma fatia pequena mas não nula.

Para reforço quantitativo da troca: a razão R$/hab entre a maior e a menor UF é de 80,8 × se calculada só sobre a Rouanet, 2,4 × sobre a PNAB, 2,5 × sobre a LPG, e 2,1 × sobre a soma dos três programas. A passagem de uma razão de 80× para 2× é a versão quantitativa da mesma troca que a Figura 3 mostra em forma de cruzamento de linhas. Não é hipérbole — é a relação entre dois números reais.

Cross-validação independente. A tabela 3.15 do IBGE SIIC (Gastos tributários federais com Cultura, série Receita Federal do Brasil, 2023) coloca 77,8 % dos gastos tributários no Sudeste — confirmando, por uma fonte administrativa completamente distinta, a concentração que nossa medição via SALIC dá como 61 % em SP+RJ. Duas fontes independentes (microdados SALIC + agregados Receita Federal) descrevem a mesma geografia da renúncia.

O que os dados dizem (4) — o número por agente-beneficiário (extensão v3, julho 2026)

Em 30 de junho e 1º de julho de 2026, MinC/SNIIC apresentaram três estudos inéditos no I Seminário de Avaliação de Resultados da Política Nacional Aldir Blanc — a primeira avaliação oficial do Ciclo 1. Um número dominou a leitura: 167.817 agentes culturais assistidos pela PNAB entre 2023 e 2025. Desses, 145.235 vieram de iniciativas municipais e 22.582 de ações estaduais.

Dois recortes da distribuição desses agentes são particularmente úteis para a leitura desta Nota:

58 % dos agentes assistidos residem em municípios do interior — fora das capitais.
40 % residem em municípios de até 20 mil habitantes.

Essas duas frações são o backing quantitativo direto ao argumento territorial das seções anteriores. Onde as figuras 2 e 3 mostraram para onde o dinheiro vai por UF, esta seção mostra onde os beneficiários efetivamente moram por tamanho de município. A PNAB não apenas transfere o dinheiro para todo o mapa federativo — ela alcança pessoas em municípios que a Rouanet nunca alcançou de forma sistemática. Dado o padrão histórico da Rouanet (40,9 % SP + 82,4 % top-5 UFs), a probabilidade de que 40 % dos beneficiários de qualquer PRONAC vivam em cidades de até 20 mil habitantes é vanishingly small; não é uma inversão marginal, é uma inversão categórica.

Complementarmente: as três lentes de execução da PNAB Ciclo 1 são 97,1 % (estados), 94,4 % (municípios) e 95,8 % (nacional) — próximas do teto para uma política de fomento em seu primeiro ciclo. Um programa nascido em 2022 e desenhado para chegar em 5.596 entes federados atingiu execução quase-universal em três anos.

Cross-source byte-a-byte: o valor total mobilizado que os estudos SNIIC declararam — R$ 3 bilhões — bate exatamente com o valor recebido registrado em atana.pnab.execucao_financeira (também R$ 3,00 bi). A validação de duas fontes administrativas independentes (o portal da PNAB e o estudo do SNIIC) sobre o mesmo programa é o tipo de correspondência que uma peça baseada em dados pode reivindicar.

O que a PNAB ainda não publicou é o dado agente-a-agente. Os 167.817 estão como número agregado; a microdata (agente × município × UF × valor × gênero × raça × faixa etária) sairá em prazo não anunciado. Quando sair, um refino desta Nota será publicado como v4 com as distribuições completas. Watchpoints ativos em _atana_intel/sources.yaml (SNIIC + PNAB Ciclo 1 landing + CULTBR + Aferição).

Paradoxo em aberto para explorar depois: o TCU (Acórdão 1709/2025) avaliou a maturidade de governança da PNAB em 1,75 / 3, com Gestão de riscos = 1 (o menor da escala). O mesmo programa entregou 95,8 % de execução em três anos. Um instrumento formalmente classificado como "não institucionalizado" na dimensão de riscos entregou execução quase-perfeita. Note #24 candidato — "O paradoxo da execução: como o pior escore do TCU chegou ao maior recall federativo".

Implicações

A nota documenta um achado distributivo limpo. Quatro implicações imediatas:

(i) Para o desenho do orçamento federal de cultura. A escolha entre arquitetura indireta (Rouanet) e direta (PNAB/LPG) é o lever distributivo mais relevante da política cultural federal hoje. O ministério tem evidência de que o redesenho funciona — não apenas em intenção, mas em onde o dinheiro pousa.

(ii) Para o debate sobre permanência dos programas. LPG foi prorrogada, PNAB foi desenhada como permanente. Há janela política em 2026 para decidir o que continua. A Nota fornece base empírica para a defesa: 3 anos de operação dos dois programas redistribuíram o dinheiro federal de cultura para territórios que nunca antes alcançou.

(iii) Para a narrativa pública. A imagem mental "o dinheiro federal de cultura fica em SP e RJ" descreve corretamente um dos três programas. Para os outros dois, é o oposto: o paulista recebe abaixo da média nacional, e o habitante do Amapá recebe acima do paulista. A percepção pública corre atrás dos dados.

(iv) Para o sistema de contas. A IBGE T3.1 (despesa federal direta com cultura, 2023) é R$ 856 mi/ano — só 4,5 % do gasto público total. Isso é uma subestimativa estrutural da influência federal, porque exclui a renúncia (Rouanet) e exclui as transferências PNAB/LPG (que aparecem na T3.1 como gasto estadual/municipal após recebidas pelo ente). A verdadeira escala da intervenção federal no fomento cultural brasileiro é R$ ≈ 3,5 bilhões/ano — quatro vezes o que a T3.1 reporta diretamente — distribuídos por três programas com três arquiteturas. Qualquer leitura honesta do sistema precisa considerar os três simultaneamente.

(v) Para o desenho de versões futuras dos programas. Duas observações específicas que a Figura 3 (rank-swap) torna visíveis e que merecem atenção do legislador:

A exceção RJ. O Rio de Janeiro é a única UF brasileira que aparece simultaneamente no topo das duas arquiteturas — pela Rouanet via captação histórica das majors AV e do circuito jurídico-tributário; pela PNAB/LPG via fórmula populacional. O combinado per capita do RJ (R$ 73,48/hab) é o mais alto do país. Isso significa que mesmo se a Rouanet fosse formalmente desmontada amanhã, o RJ continuaria recebendo dinheiro federal de cultura via PNAB/LPG em níveis razoáveis — mas perderia, sozinho, o porto de captação histórico de filme e AV que nenhum outro programa replica. A pergunta de política pública não é "Rouanet sim ou não", é "como preservar a infraestrutura de captação AV que se desenvolveu em RJ se a Rouanet for reformulada".
O vão do meio (MS / MT / GO / BA / RN). Cinco UFs aparecem como meio-de-pelotão em todos os três programas. Não recebem o privilégio histórico da renúncia, e a fórmula PNAB/LPG não as coloca entre as primeiras beneficiárias. Isso indica que a redistribuição PNAB/LPG opera principalmente sobre territórios em que a Rouanet era zero — não sobre territórios em que a Rouanet era pequena mas não nula. Um critério adicional de equidade para o desenho de versões futuras dos programas precisaria endereçar esse vão do miolo do país.

Caveats (W1–W5)

#	Alerta
W1	Esta Nota mede sobre o subset `atana.salic.projetos_v2` — 26.203 PRONACs, ≈46 % do universo Rouanet 2019–2026 — para preservar consistência com Análise 7 (Sondagem SALIC) e demais publicações anteriores. A auditoria de cobertura de 2026-07-05 (Phase 9a) revelou que a tabela canônica `atana.salic.projetos` está em 48.189 PRONACs (~85 % do universo) — foi o número documentacional que estava defasado, não o corpus. A re-execução da análise de concentração sobre a tabela canônica completa produz frações praticamente idênticas às aqui apresentadas: SP 40,9 % → 40,8 %, top-5 82,4 % → 82,6 %. O padrão distributivo é insensível à cobertura; o achado da Nota permanece robusto — a re-medição sobre o corpus completo será um item de rodapé, não uma revisão substantiva. Cf. `docs/methodology/salic_api.md` §1.1 para a reframing completa. Cross-validação IBGE T3.11 (Rouanet 2022 captação nominal R$ 2,12 bi vs nossa medição deflacionada R$ 1,43 bi BRL-2024) permanece consistente.
W2	PNAB e LPG são programas de transferência; o dinheiro recebido pelo ente entra na execução estadual/municipal, e parte segue para projetos via editais subsequentes. Esta Nota mede a transferência (chegada do dinheiro ao território), não a aplicação final por projeto.
W3	Janela curta (3 anos). PNAB+LPG operam desde 2022; Rouanet desde 1991. A comparação só é possível na janela de coexistência. A LPG é por desenho emergencial; sua arquitetura redistributiva pode ou não persistir além de 2024.
W4	Populações Censo 2022 finais. Para a base do denominador, foi usada a divulgação oficial IBGE 2022 (ResIBGE, junho 2023). Diferenças marginais com estimativas pós-2022 não alteram o ranking.
W5	Não inclui o orçamento direto da União com cultura (T3.1 IBGE, R$ 856 mi/ano em 2023). Esse orçamento é pequeno relativo às três contas federais aqui analisadas, mas existe e tem sua própria distribuição. Uma análise completa do "dinheiro federal de cultura por habitante" precisa somar essas quatro fontes.

Fontes

Fonte	Schema atana	Tabela / módulo	Janela
MinC SALIC API (Lei Rouanet)	`atana.salic`	`projetos_v2` (26.203 PRONACs; corpus canônico `projetos` a 48.189, cf. W1)	2022–2024
MinC PNAB execução	`atana.pnab`	`execucao_financeira` (5.425 entes)	2022–2024
MinC/SNIIC — I Seminário PNAB (extensão v3)	`atana.pnab`	`ciclo1_avaliacao_headlines` (12 métricas × 6 dimensões, Phase 10 Move A)	2023–2025
MinC LPG execução	`atana.lpg`	`execucao_financeira` (10.984 transferências)	2022–2024
IBGE Censo demográfico	(denominador, fora do atana)	tabela oficial 27 UFs	2022
IBGE SIIC capítulo 3 (cross-validação)	(fora do atana, leitura direta xlsx)	T3.11 + T3.15 + T3.1	2013–2023

Cross-walk para os 14 domínios FCS 2025 da UNESCO em canonical.domain_crosswalk (atana.pnab → Multiple transversal; atana.lpg → Audiovisual cultural; atana.salic → cultural multi-domínio).

Como citar

Roque da Silva Junior, J. (2026). Três programas, três geografias: Rouanet × PNAB × LPG, 2022–2024 (v3.0). Atana Note #21. atana.studio/notes/21/.

Histórico de versões

Versão	Data	Mudança
1.0	jun/2026	Publicação inicial. Análise de concentração + per capita + rank-swap com 3 charts.
2.0	jun/2026	Correção de colisões de rótulo (Fig. 3), refino do achado RJ-exceção e do vão MS/MT/GO/BA/RN. Post LinkedIn PT em ~1.500 palavras. Sync EN.
3.0	jul/2026	Extensão v3 no §"O que os dados dizem (4)" — backing quantitativo agente-a-agente da PNAB Ciclo 1 (167.817 agentes, 58 % interior, 40 % ≤20k hab, execução 95,8 %, cross-source byte-a-byte com `execucao_financeira`). Nota de calibração da cobertura SALIC (48.189 canônico vs 26.203 usado). Fila de continuação com Notes #22, #23, #24. Charts inalterados; os achados novos são textuais + tabela.

Próximas extensões previstas

v4 (quando MinC/SNIIC publicar microdados agente-a-agente do Ciclo 1): distribuições completas agente × UF × município × gênero × raça × faixa etária × valor. Watchpoints ativos em _atana_intel/sources.yaml (SNIIC + PNAB Ciclo 1 landing + CULTBR + Aferição). Trigger imediato para uma v4 assim que a microdata cair.
Note #22 candidata — "A pergunta dos 4,2×": os projetos Rouanet cresceram de 3.150 (2019) para 13.197 (2025) = 4,2× em seis anos. Agora mensurável no nível do microdado com o corpus canônico completo (48.189 PRONACs, Phase 9a). Decompor estrutural (rampa Lula) vs distributivo (a concentração mudou?). Sequência: publicar após v3 desta Nota.
Note #23 candidata — "O Quarto Pipe": Emendas Parlamentares Cultura como quarta arquitetura federal, ao lado de Rouanet (indireta), PNAB (direta generalista) e LPG (direta AV). Scoping completo em _atana_intel/phase11_emendas_scoping.md. Sequência: Phase 11 Tier 1 (headlines) → Note #23.
Note #24 candidata — "O paradoxo da execução": TCU (Acórdão 1709/2025) deu 1,75 / 3 à maturidade de governança da PNAB, com Gestão de riscos = 1 (o menor da escala). O mesmo programa entregou 95,8 % de execução em três anos. Terceira lente — accountability vs distribuição — apontada em §"(4)" acima.
Análise 26 candidata (Vol. 1): versão estendida com Gini per capita por programa, decomposição por Grande Região, série anual 2019–2024 da Rouanet (Período Lula), e probabilidades autorais do que acontece em 2025 se a LPG não for prorrogada novamente. Uso do corpus canônico completo (atana.salic.projetos a 48.189).
Vol. 2 do paper SALIC: seção de federalismo cultural — comparação Brasil × outros países LATAM com transferências culturais diretas (Argentina FONCA, México FONCA — escopo Phase 7 do atana-data).

Rouanet × PNAB × Lei Paulo Gustavo: três programas, três geografias